Washingtoni meghallgatás: Kim Lane Scheppele hozzászólása – II. rész

2013. március 22. péntek, 05:33 |

Kedden, március 19-én meghallgatást tartott az amerikai Helsinki Bizottság "A demokrácia röppályája – amiért Magyarország számít" címmel. Az amerikai kongresszus épületében tartott meghallgatáson felszólalt Kim Lane Scheppele is, a Princetoni Egyetem jogászprofesszora. Tanúvallomásának első részét itt olvashatják. Ma folytatjuk a szöveg magyar nyelvű közlését.

A washingtoni meghallgatás, az előtérben Kim Lane Scheppele – Pethő András/origo.hu

II. rész

A Fidesz alkotmányának értelmében az alkotmánybíróság hatalma és függetlensége többszörösen is veszélyeztetve van. Az alkotmánybírák jelölésének rendszerét úgy változtatták meg, hogy most a parlament egyszerű kétharmados többsége elegendő ahhoz, hogy egy bíró bekerüljön a testületbe, azaz eltörölték azt a többpárti egyetértést, amely korábban a jelöléshez szükséges volt. A Fidesz-alkotmány emellett felemelte a bírák számát 11-ről 15-re, ami a kormánypártnak lehetőséget adott arra, hogy azonnal további négy bírát nevezzen ki.

A bírák jelölési eljárásának megváltoztatása és a bírák létszámának növelése között a Fidesz-kormány a hivatalban töltött első három éve alatt a 15 bíró közül kilencet tudott kiválasztani. A Fidesz parlamenti tömbje, egyhangúlag szavazva, ahogyan mindig teszi, ezeket a bírákat betette a testületbe többpárti támogatás nélkül – bár az új bírák némelyike tudott néhány szavazatot szerezni a szélsőjobboldali Jobbiktól is. Az új alkotmánybírák majdnem minden alkalommal a Fidesz-kormány álláspontja mellett szavaztak az egyes ügyekben. Az új bírák némelyike úgy szavazott a kormány álláspontja mellett, hogy ezt még csak nem is indokolta.

Mindazonáltal egy erős bíróság még akkor is veszélyes lehet arra a kormányra nézve, amely kerüli a cselekvési szabadsága ellenőrzését, ha a bíróság Fidesz-barát kezekben van. Ez lehet a magyarázat arra, miért nyirbálták meg a bíróság jogköreit. A bíróságnak már nincs joga rá, hogy a törvényeket actio popularis panaszok, vagyis bárki által benyújtható keresetek alapján vizsgálja. Most csak azok a személyek támadhatják meg a törvényeket, akik bizonyítani tudják, hogy konkrét sérelem érte őket egy potenciálisan alkotmányellenes törvény alkalmazása miatt, és hogy kimerítettek minden egyéb jogi eszközt. Ha az Alkotmánybíróság csak olyan eseteket tárgyalhat, amelyekben konkrét áldozatok vannak, akkor a bíróságnak nehéz olyan ügyekben ítélkezni, amelyek a hatalmi ágak megosztásával és a demokratikus intézmények struktúrájával kapcsolatosak. Egyének ritkán kerülnek olyan „helyzetbe”, hogy megtámadhassanak egy olyan törvényt, amely a bírósági kinevezések új rendszerét teremti meg, vagy amely egy kormányügynökséget felhatalmaz arra, hogy rendeleteket adjon ki a parlament ellenőrzése nélkül – és mindkét példa olyan, amit elfogadtak a Fidesz hatalomra jutása óta. Az „elvont” vizsgálat néhány eleme megmarad az Alkotmánybíróság számára, de ezeket szintén korlátozták.

Az elvont vizsgálat lehetővé teszi az Alkotmánybíróság számára, hogy olyan törvényeket vizsgáljon, amelyekről előzőleg nem volt konkrét vita. Az alkotmány a parlament emberi jogi biztosán kívül – akit a Fidesz parlamenti többsége szintén még az év folyamén lecserél – a törvények elvont megtámadására csak bizonyos tisztségeket hatalmaz fel, amely tisztségeket jelenleg a Fideszhez kötődő személyek töltenek be. Kitalálható, hogy a Fidesz kinevezettjeinek nincs erős indíttatásuk saját kormányuk hatalmának korlátozására. Igaz, hogy a parlament egynegyedének is joga van megtámadni egy törvényt az Alkotmánybíróság előtt, de a jelenlegi parlamentnek az a harmada, amelyet nem a kormányzó párt ad, megoszlik a középbal pártjai és egy szélsőjobboldali párt között: ezeknek kellene megállapodni abban, hogy közösen fordulnak az Alkotmánybírósághoz, ami kevéssé valószínű. Ilyen módon sok törvény hatásosan el van zárva attól, hogy alkotmányossága miatt megtámadják olyan módon, amire az elvont vizsgálatot kitalálták.

A jogi felülvizsgálat magyarországi rendszere még így is szélesebbnek tűnhet, mint a mi amerikai rendszerünk, annak ellenére, hogy a Fidesz-alkotmányba beépítették az Alkotmánybírósághoz való hozzáférés korlátozását. Ezért talán az új magyarországi rendszer veszélyei nem annyira nyilvánvalóak az amerikai szemlélő számára. Az a tény azonban, hogy a jogi vizsgálat kezdeményezéséhez való jogot kizárólag azokra korlátozták, akiket sérelem ért, továbbá olyan tisztségviselőkre, akik munkahelyüket a kormánynak köszönhetik, szűkíti a bíróság lehetőségét arra, hogy tetten érjen olyan alkotmánysértéseket, amelyeket korábban tetten tudott érni. Az Egyesült Államok Legfelső Bíróságának tevékenysége szintén nem terjedhet ki minden alkotmánysértésre, de az Egyesült Államokban kétkamarás kongresszus, különállóan megválasztott elnök, éber és aktív civil társadalom és föderalizmus van, és az egyes államok kormányai és bíróságai az éppen működő többségek hatalmának további fékjeiként működnek. Magyarországon nincsenek ilyen ellenőrző intézmények, ezért az Alkotmánybíróságra hárul, hogy nagyobb súlyt viseljen az alkotmányos rendszerben. Ha ennek a bíróságnak megnehezítik, hogy tetten érjen minden alkotmánysértést, az olyan vakfoltokat okoz, ahol a korlátok nélküli politikai megfontolás felülírhatja az alkotmányos értékeket.

A bíróság hozzáférhetőségének korlátozása mellett a Fidesz-alkotmány ráadásul más módokon is korlátozza a bíróság jogköreit. A bíróság már nem vizsgálhatja azokat a törvényeket, amelyek költségvetési vagy adókérdésekre vonatkoznak, amennyiben ezeket a törvényeket olyan időszakban fogadják el, amikor az államadósság meghaladja a GDP 50 százalékát. A múlt héten elfogadott Negyedik Módosítás értelmében az Alkotmánybíróságnak soha nem lesz joga vizsgálni a költségvetési és adótémájú törvényeket az említett körülmények között. Ennek eredményeként, amennyiben egy idén elfogadott adótörvény sérti az egyén tulajdonhoz fűződő, alkotmányosan garantált jogait, vagy ha az ilyen adót szelektíven alkalmazzák bizonyos kisebbségi csoportokra, az Alkotmánybíróság semmit nem tehet – soha többé. Ez teret nyit a kormánynak, hogy sok személyhez fűződő jogot megsértsen, bármiféle alkotmányos ellenőrzés nélkül.

A Negyedik Módosítás azt is megtiltotta az Alkotmánybíróságnak, hogy megvizsgálja az alkotmánymódosításokat abból a szempontból, nem állnak-e lényegi ellentmondásban az alkotmányos elvekkel. Ebből az következik, hogy ha az alkotmány vallásszabadságot ígér, de egy alkotmánymódosítás kétharmados parlamenti többséget követel meg egy egyház hivatalos elismeréséhez (ezzel a rendelkezéssel a Negyedik Módosítás egészítette ki az alkotmányt), akkor az Alkotmánybíróság semmit sem tehet ez ellen. Vagy ha az alkotmány azt mondja, hogy bárki szabadon kinyilváníthatja a véleményét, de egy módosítás kimondja, hogy senki nem becsmérelheti a magyar nemzetet (a Negyedik Módosítás ezzel a rendelkezéssel is kiegészítette az alkotmányt), az Alkotmánybíróság semmit sem tehet. Ezek a példák megmutatják, hogy a kormány most már közvetlenül módosíthatja az alkotmány bármikor, amikor úgy gondolja, hogy az Alkotmánybíróság lecsaphat valamely politikára, amelyet a kormány érvényesíteni akar, tekintet nélkül arra, hogy ezek az új kiegészítések milyen mértékben sértik az alkotmányban másutt garantált elveket. Ténykérdés, hogy a Negyedik Módosítás máris visszaemel az alkotmányba olyan törvényeket, amelyeket az Alkotmánybíróság alkotmánysértőként egyszer már megsemmisített az új alkotmány hatályba lépése óta.

Tovább rontja a helyzetet, hogy a Negyedik Módosítás megsemmisíti az Alkotmánybíróság mindazon döntéseit, amelyeket az új alkotmány hatályba lépése előtt hozott. Bizonyos szinten ennek van értelme: régi alkotmány/régi döntések, új alkotmány/ új döntések. Ám az Alkotmánybíróság előzőleg már kidolgozott egy józan szabályt az alkotmányos átalakulásra, amikor úgy döntött, hogy azokban az esetekben, amikor a régi és az új alkotmány nyelvezete lényegében azonos, a korábbi Alkotmánybíróság döntései érvényesek és alkalmazhatók maradnak. Egyébként pedig, ahol az új alkotmány lényegileg eltér a régitől, a korábbi döntéseket a továbbiakban nem fogják használni. Az alkotmányos jogok kulcsfontosságú rendelkezések, amelyek azonosak a régi és az új alkotmányban – ami azt jelenti, hogy a Negyedik Módosítás gyakorlatilag elsősorban azokat az ügyeket semmisíti meg, amelyek az alkotmányos jogokat határozták meg és védték. Ezeknek a döntéseknek az elvesztésével senki nem tudja bizonyosan megmondani, hogy a magyar alkotmány védi-e a szólásszabadságot, a vallásszabadságot, minden magyar egyenlőségét a törvény előtt, a tulajdonhoz fűződő jogokat, és a szó szoros értelmében minden más jogot pontosan úgy, ahogyan azt mostanra Magyarországon mindenki biztosítottnak tekintett.

A Fidesz korlátlan hatalmának milyen fékjeit számolták még fel a Fidesz-alkotmányban? Az igazságszolgáltatás rendszere súlyos csapást szenvedett el. A Fidesz-kormány 2011-ben az igazságszolgáltatásban hirtelen leszállította a nyugdíjkorhatárt 70 évről 62 évre, és ezzel eltávolította a bírói vezetői szintek 10 százalékát, ezen belül a legfelsőbb bíróság bíróinak 20 százalékát, a fellebbviteli bíróságok elnökeinek több mint a felét. Mind a magyar Alkotmánybíróság, mind az Európai Bíróság úgy találta, hogy a bírák nyugdíjkorhatárának hirtelen megváltoztatása törvénybe ütköző.

A kormány első reakciója az volt, hogy szembeszegült mindkét bíróság döntésével; majd 2012 végén beleegyezett, hogy visszahelyezi az elbocsátott bírák közül azokat, akik vissza akarnak térni. Közben azonban a bíróságok vezető tisztségeit mindenütt betöltötték új bírókkal, így a helyükre visszakerülni akaró régi bírókat kevésbé fontos beosztásokba helyezték. Ezzel az intézkedéssel a kormány az igazságszolgáltatás felső vezetésének jelentős részét le tudta váltani egyetlen év alatt. Az egyik bírósági vezető, akit nem lehetett ilyen módon leváltani (mert túl fiatal volt), Baka András volt – akkoriban a Legfelsőbb Bíróság elnöke. Őt akkor távolították el a hivatalából, amikor hatályba lépett az új alkotmány, mégpedig egy új, azonnal érvényesítendő követelmény alapján, amelynek értelmében a bíráknak öt évi magyarországi igazságszolgáltatási gyakorlattal kell rendelkezni, mielőtt kinevezhetik őket a Legfelsőbb Bírósághoz (amelyet Kúriának neveztek át). Baka elnök 16 éves gyakorlata, amelyet az Európai Emberi Jogi Bíróságon szerzett, nem számított.

Hogyan nevezték ki az új bírókat? A Legfelsőbb Bíróság/Kúria új elnökét a Fidesz-parlament kétharmados többségi szavazással választotta meg. Emellett új intézményt hoztak létre az összes többi bíró kinevezésének és az igazságszolgáltatás adminisztrációjának intézésére: az Országos Bírói Hivatalt (OBH). Ez a hivatal az igazságszolgáltatási önkormányzat helyére lépett. Az OBH elnökének, akit a parlament választott meg kétharmados többséggel, hatalmában áll a rendszerben lévő összes bíró alkalmazása, elbocsátása, előléptetése, lefokozása és megfegyelmezése, bármely más intézmény ellenőrzése nélkül. A köztársasági elnök köteles ellenjegyezni minden olyan esetet, amikor egy bírót első ízben neveznek ki a rendszerbe, de nem világos, hogy elzárkózhat-e ettől. A rendes bíróságok új vezetését ilyen módon olyan bírákkal töltötték fel, akik a karrierjüket valamelyik, a Fidesz-parlament „csodatevő kétharmada” által választott tisztségviselőnek köszönhetik.

Az Európa Tanács Velencei Bizottsága (hivatalos nevén: Európai bizottság a demokrácia érvényesítésére a jog eszközeivel) élesen bírálta a rendkívüli felhatalmazásokat és az OBH elnökének tevékenységét meghatározó jogi normák általános hiányát. Az amerikai külügyminisztérium is felvetette a kérdést, hogy mennyire független az igazságszolgáltatás ebben a rendszerben. A bírálatoknak tett engedményként a Fidesz-kormány beleegyezett az OBH-elnök felhatalmazásainak korlátozásába, egy 2012 nyarán elfogadott jogszabályban. Ám a Negyedik Módosítással ezeket az engedményeket visszavonták. Az alkotmány most magába foglalja az OBH-t, amelynek elnöke alkotmányos hatalommal rendelkezik ahhoz, hogy „irányítsa a bíróságok központi igazgatási ügyeit”, olyan felelősségi kört, amelyben a bírák mindössze „részt vesznek”. Azok közül a korlátozások közül, amelyekbe a Fidesz-kormány a nemzetközi nyomás hatására beleegyezett, egy sem szerepel magában az alkotmányban. Ezek voltak: a bírák jelentős szerepe saját önkormányzatukban, azoknak a jogi normáknak a kidolgozása, amelyek alapján az OBH elnökének irányítania kell az igazságszolgáltatást, illetve hogy az OBH elnöke ne maradhasson hivatalban mindaddig, amíg utódát megválasztják. Sőt, az sem kizárt, hogy most már alkotmánysértők azok az engedmények, amelyeket a Fidesz-kormány tett Magyarország nemzetközi bírálóinak, hiszen a Negyedik Módosítás az OBH elnökét ruházza fel a kizárólagos hatalommal a bíróságok irányítására, mindezen korlátozások nélkül.

(folytatjuk)