Washingtoni meghallgatás: Kim Lane Scheppele hozzászólása – I. rész

2013. március 21. csütörtök, 05:00 |

Kedden, március 19-én meghallgatást tartott az amerikai Helsinki Bizottság A demokrácia röppályája – amiért Magyarország számít címmel. Az amerikai kongresszus épületében tartott meghallgatást Benjamin Cardin demokrata párti szenátor vezette. Tanúként megszólalt Brent Hartley, az amerikai külügyminisztérium európai és eurázsiai ügyekben illetékes helyettes államtitkára, Kim Lane Scheppele, a Princetoni Egyetem jogászprofesszora, Sylvanna Habdank-Kolaczkowska, a Freedom House és Paul A. Shapiro, az Egyesült Államok Holokauszt Emlékmúzeumának képviseletében. Magyarország a meghallgatásra Szájer Józsefet, a Fidesz európai parlamenti képviselőjét küldte. Az alábbiakban Kim Lane Scheppele, a princetoni egyetem professzora, alkotmányjogász tanúvallomásának első részét olvashatják, amelyet Balogh S. Éva tett közzé angol nyelvű blogján.

Megtiszteltetés Önök előtt szólni. A nevem Kim Lane Scheppele, a szociológia és nemzetközi ügyek Rockefeller professzora, továbbá a Jog és Közügyek program igazgatója vagyok a Princeton egyetemen. Egyben tanítok a Pennsylvania egyetem jogi karán is.

Közel húsz éve az Egyesült Államok Nemzeti Tudományos Alapítványától (NSF) ösztöndíjat kaptam, hogy költözzek Magyarországra, tanulmányozzam a magyar Alkotmánybíróságot, amely akkor a leginkább figyelemre méltó volt az új kelet-európai bíróságok között. Egy évig terveztem maradni, de négy évig maradtam, az Alkotmánybíróságon kutatóként és 1995–96-ban a magyar parlament alkotmányszövegező bizottsága mellett szakértő tanácsadóként dolgoztam, ez utóbbi tisztséget az NSF újabb ösztöndíjával töltöttem be. Hálás vagyok az NSF-nek, hogy finanszírozta a magyarországi kutatásaimat, amelyek dokumentálták, hogyan eresztett gyökereket az 1989-es új magyar alkotmány, és vált az érzékeny magyar alkotmányos demokrácia támaszává.

Ma azért vagyok itt, mert a jelenlegi magyar kormány kivágta a demokratikus alkotmányosság fáját, amelyet Magyarország 1989-ben ültetett el.

2010-es megválasztása óta a Fidesz-kormány alkotmányos őrjöngést vitt véghez. Megnyerte a parlamenti mandátumok kétharmadát egy olyan rendszerben, amelyben az egyszerű kétharmados többség elegendő az alkotmány megváltoztatásához. A kormány a hivatalban töltött első éve alatt tizenkét alkalommal egészítette ki azt az alkotmányt, amelyet megörökölt. Ezek a módosítások eltörölték a legtöbb intézményi féket, amely megakadályozhatta volna azt, amit a kormány ezután csinált – nevezetesen egy új alkotmány bevezetését. A új Fidesz-alkotmányt titokban szövegezték, a parlament csak egy hónapig vitatkozhatott róla, kizárólag a Fidesz parlamenti tömbjének szavazataival fogadták el, és olyan államfő írta alá, akit a Fidesz nevezett ki. Sem az ellenzéki pártoknak, sem a civil társadalom szervezeteinek, sem a közvéleménynek nem volt semmiféle befolyása az alkotmányozási folyamatra. Nem volt népi ratifikáció sem. A Fidesz alkotmánya 2012. január 1-jén lépett életbe.

Miközben a kormány azt állítja, hogy nagy változtatásokra kapott felhatalmazást, a magyar közvélemény ezt másként gondolja. A 2010-es választási kampányban a Fidesz soha nem mondta, hogy meg fogja változtatni az egész alkotmányos rendszert. Amint a Fidesz kormányzati programja a hatalomra jutás után világossá vált,  a Fidesz népszerűsége zuhant, és tovább esett azt követően, hogy a kormány hozzálátott az alkotmány lecseréléséhez.

A 2010-es választások után a Fidesz népszerűsége folyamatosan csökkent. De nem népszerűbb egyetlen más párt sem – az MSZP (szocialisták), a Jobbik (szélsőjobboldali párt), az LMP (liberális/zöld/ifjúsági párt), vagy az Együtt 2014 új liberális választási szövetség sem. A felmérések azt mutatják, hogy a magyar választók 50 vagy nagyobb százaléka mondja, hogy nincs olyan politikai párt, amelyet támogat.

Noha a kormány áterőltetett egy egypárti alkotmányt minden más politikai frakció támogatása nélkül – kivéve pártlistás partnerét, a kereszténydemokratákat –, ez nem jelentette az alkotmányos pusztítás végét. A kormány a saját alkotmányát 15 hónap alatt négyszer módosította. Minden alkalommal kizárólag a saját frakciója szavazataival tette ezt, elutasítva az ellenzék és a civil szervezetek minden javaslatát. A jelenlegi magyar alkotmány továbbra is egypárti alkotmány.

A Fidesz éppen a múlt héten 15 oldalas módosítást fogadott el az új, 45 oldalas alkotmányhoz. Sólyom László, korábbi konzervatív államfő és alkotmánybírósági elnök nyilvánosan azt mondta a múlt héten, hogy „a negyedik módosítás” kitörli a hatalmi ágak megosztásának utolsó nyomait is a magyar alkotmányos rendszerből. A módosított alkotmány értelmében egyetlen intézménynek sincs joga az egypárti kormány kulcsfontosságú jogkörei közül soknak az ellenőrzésére.

A Negyedik Módosítás lenullázza az Alkotmánybíróság több mint húszéves, az új alkotmány életbe lépése előtt keletkezett, jogokat védő eseti döntéseit. Ez hatalmas űrt hagy ott, ahol addig az alapjogok szilárd jogi védelme állt. A Negyedik Módosítás kifejezetten visszafordít szinte minden olyan döntést, amelyet az Alkotmánybíróság hozott tavaly, a Fidesz által elfogadott, ellentmondásos új törvényekkel szemben. A Negyedik Módosítás megszünteti az Alkotmánybíróság felhatalmazását arra, hogy tartalmi szempontból értékeljen bármilyen újabb alkotmánymódosítást, és ez a lépés lehetővé teszi a kormány számára, hogy bármilyen új ellentmondásos javaslatot egyenesen beemeljen az alkotmányba, és elkerülje a vizsgálatot. A Negyedik Módosítás elsáncolja az igazságszolgáltatás politikai ellenőrzését, és új eszközöket bocsát a kormány rendelkezésére ahhoz, hogy megakadályozza az ellenzék hatalomra kerülését. A Negyedik Módosítás visszafordít számosat azokból az engedményekből, amelyeket Magyarország tavaly tett, amikor az Európai Unió, az Európa Tanács és az amerikai külügyminisztérium bírálta az alkotmány alapvető aspektusait.

Az alkotmányos reform leple alatt a Fidesz-kormány abszolút hatalmat adott magának. Ma módja van rá, hogy a szó szoros értelmében megtegyen bármit, amit akar, még akkor is, ha a civil társadalom, a közvélemény és az összes többi politikai párt ellenzi.

Hogyan eshetett Magyarország ilyen messze és ilyen gyorsan a stabil alkotmányos demokráciák családjától? A válasz a régi alkotmányos rendszer Achilles-sarkában rejlik: az aránytalan választójogi törvényben, amelyhez az alkotmány könnyű megváltoztatásának szabálya társul.

Magyarország 1990-es választójogi törvénye aránytalan számú parlamenti széket adott egy választási győztesnek: a szabály célja az volt, hogy elősegítse, hogy a plurális rendszer pártjai stabil kormányokat alakíthassanak. Amikor a Fidesz a 2010-es választásokon megszerezte a szavazatok 53 százalékát, a választójogi törvény ezt a győzelmet a parlamenti mandátumok 68 százalékává alakította. Miközben a Fidesz ennyi szavazatot a KDNP-vel közös listán szerzett, a kereszténydemokratáknak alig  léteztek a Fidesztől függetlenül, és tagjai a Fidesszel együtt szavaznak minden témában.

Kétharmados szupertöbbségével felfegyverkezve a Fidesz-kormány fel tudta használni az alkotmány megváltoztatására vonatkozó korábbi szabályt, amely az 1949-es kommunista alkotmányban gyökerezik, és amely megengedte, hogy az alkotmányt a parlament egyszerű kétharmados szavazati arányával megváltoztassák. Ez a „csodatevő kétharmad” lehetővé tette a Fidesz számára, hogy formailag jogszerű módon  hajtsa végre ezeket az alkotmányos változtatásokat. Csak egyetlen akadály maradt: 1995-ben, egy korábbi kétharmados kormány idején a régi alkotmányt úgy változtatták meg, hogy bármilyen új alkotmányozási folyamat megkezdése előtt a parlament négyötödös jóváhagyása szükséges. A Fidesz kormány egy hónappal hivatalba lépése után arra használta fel kétharmados többségét, hogy módosítsa az alkotmányt: törölte a négyötödös szabályt.

Sok törvényt, köztük magát az alkotmányt is, az alkotmány sok módosítását és a legtöbb sarkalatos törvényt az úgynevezett „egyéni képviselői indítvány” parlamenti eljárásával terjesztették be, amely elkerüli a kormány előterjesztéseinél szükséges társadalmi vitát. Ez, együtt azzal a ténnyel, hogy a parlament új szabályt fogadott el, amelynek értelmében a kétharmados szavazati aránnyal bármely témában lezárható a parlamenti vita, azt jelentette, hogy ezek közül az új törvények közül a legtöbbről csak nagyon kevés nyilvános vita volt. Nem volt szokatlan, hogy egy alkotmánymódosítás alig néhány hét alatt jutott el a beterjesztéstől a végső elfogadásig.

A három év alatt hozott az alkotmánymódosítások bonyolultak, részletesek, és behálózzák az egész új alkotmányt, négy nagyobb módosítást, sarkalatos – kétharmados többsége kívánó – törvények tucatjait és az egyszerű törvények több ezer oldalát, amelyeket mind egy hatalmas törvényhozási ködben fogadtak el, néha az éjszaka kellős közepén. Erősen gyanítom, hogy a magyarok többsége nem érti ennek az új alkotmányos rendszernek a részleteit. Még magyar jogászok sem voltak képesek lépést tartani a jogban bekövetkezett totális forradalommal. A következőkben megpróbálom elmagyarázni, hogyan néz ki a magyar kormány új rendszerének struktúrája  2013. március 15-én, tekintetbe véve minden új jogszabályt.

Tanúvallomásom fő forrása a Magyar Közlöny, a magyar kormány hivatalos közlönye, amely közéteszi az összes törvényt. Az én nézőpontomból, az Egyesült Államokból nem tudom megmondani, hogyan hajtják végre a törvényeket. De azt meg tudom mondani, hogyan vannak strukturálva a törvények, és hogy mit engednek, illetve mit nem engednek meg. Ezt az egész új jogi struktúrát  Fidesz-alkotmánynak fogom nevezni, noha nem minden szerepel az alkotmány vagy a módosítások szövegében. Az általam leírandó rendszer számos eleme kétharmados, „sarkalatos” törvényekben található, amelyek majdnem annyira körülsáncoltak, mint maga az alkotmány, ezért nem említem a finom részleteket, csak ott, ahol ezek nélkülözhetetlenek annak megértéséhez, hogyan működik a rendszer. Minden állításomhoz örömmel rendelkezésre bocsáthatom a törvényi helyeket, idézeteket, amennyiben Önök alaposabban ellenőrizni akarják, amit mondok, vagy érdekli Önöket, hogy a jogban pontosan hol lehet megtalálni kijelentéseim alátámasztását.

Mások, akik ugyanezen a meghallgatáson szintén tanúskodni fognak, a magyar kormány ténykedése által felvetett más döntő fontosságú témákra fogják felhívni a figyelmet. Foglalkozni fognak a polgári jogok sorsával, sok egyház nehéz magyarországi helyzetével, az antiszemitizmus és a romaellenes nyugtalanság fokozódó és egyre virulensebb vonásaival, amelyek ezzel az alkotmányos forradalommal párhuzamosan előfordultak.

Az én feladatom ezen a meghallgatáson az, hogy olyasmiről beszéljek, ami összességében unalmasabb, de nem kevésbé fontos: a megosztott és ellenőrzött hatalom rendszere, amelyre egy kormánynak szüksége van ahhoz, hogy egyszerre maradjon alkotmányos és demokratikus.

Az ellenőrzött és korlátozott hatalom fontosságát jól ismerték az amerikai alkotmány megalkotói. A Philadelphiai Konvenció még a jogok chartáját sem foglalta bele az amerikai alkotmányba, mert az alkotók hitték, hogy a jogok leghatékonyabb védelme egy olyan kormány, amelyet korlátoz a jog. Míg az amerikai történelem megtanított minket arra, hogy szükség van a jogok chartájára – és az amerikai alkotmány ratifikációs folyamata ragaszkodott az alkotmányba való beemeléséhez –, egyben sokat tanultuk a Pincetonban végzett James Madisontól, aki azt írta a Federalist 47. számában: „Joggal minősíthető a zsarnokság definíciójának, ha minden hatalom – a törvényhozói, a végrehajtói és az igazságszolgáltatási – egyazon kézben halmozódik fel, legyen az egyetlen, néhány vagy sok ember keze, akár örökletesen, akár önjelöltként, akár megválasztottként.”

James Madison meghatározása szerint Magyarország a zsarnokság határán áll.

Az alábbiakban ki fogom mutatni, hogy a Fidesz nevű politikai párt a magyar kormány minden felhatalmazását a saját kezében gyűjtötte össze, bármely más politikai égtáj ellenőrzése nélkül, és bármiféle korlátozás nélkül arra, hogy mit tehet vele.

Kezdjük az alapokkal: Magyarországon egykamarás parlamentáris kormányzati rendszer van. Az egykamarás parlamentnek nincs felsőháza, amely ellenőrizné, hogy mit tesz az alsóház, nincs „szenátus”, amely komplikálttá tenné a „képviselőház életét”, és fordítva. A parlamentáris rendszer azt jelenti, hogy a legerősebb végrehajtó hatalmat, a miniszterelnököt a parlament, és nem közvetlenül a nép választja. Ennek következtében Magyarországon a miniszterelnök számára garantált a többség minden törvényhozási kezdeményezéshez, mert a törvényhozási többség emelte őt hivatalba. Nem meglepő módon az az együttműködés, amelyet a törvényhozás és a végrehajtó hatalom között garantál az egykamarás parlamenti rendszer, az 1949-es kommunista alkotmányra nyúlik vissza. (A XIX. század közepétől a XX. század közepéig Magyarországon kétkamarás parlament volt.)

1989-ben azonban Magyarországon a nagy alkotmányos változások ehhez az alapvető keretrendszerhez hozzárendeltek egy sor féket. Létrehoztak egy Alkotmánybíróságot, hogy az első számú őrtestület legyen az egykamarás rendszer többségi veszélyei ellen. A legfelső bíróságtól eltérően, amely a legmagasabb fellebbezési instancia egy jogrendszerben (ezt jól ismerjük az Egyesült Államokban is), az alkotmánybíróság az egyetlen bíróság, amelynek szabad vizsgálni alkotmányos kérdéseket, és dönteni róluk – és nem is tesz semmi mást, mint hogy alkotmányos kérdésekben döntéseket hoz. Mivel a magyar Alkotmánybíróság az első számú felügyeleti szerv egy olyan rendszerben, amelyben formailag alig van elválasztva a törvényhozási és a végrehajtó hatalom, fontosabb, mint a Legfelső Bíróság az amerikai hatalommegosztásos rendszerben.

Az Alkotmánybíróságot, amelynek ilyen súlyos felelősséget adott az 1989-es alkotmány, széles körben hozzáférhetővé tették az új, demokratikus Magyarországon. A szó szoros értelmében bárki fordulhatott az Alkotmánybírósághoz az úgynevezett actio popularis panasszal, és kérhette, hogy a testület bármely törvényt megvizsgáljon, és eldöntse, alkotmányos-e. Ennek eredményeként gyakorlatilag minden törvényt megtámadtak. Az aktív Alkotmánybíróság 1990-es első ülése óta minden új kormányt alkotmányos kényszerben tartott, függetlenül a kormány politikai irányultságától. A közvélemény-kutatások kimutatták, hogy az Alkotmánybíróság következetesen a legnagyobb tekintélynek örvendő politikai intézmény Magyarországon.

Az alkotmánybírák megválasztásának módja 2010 előtt megakadályozta, hogy a bíróságot bármely politikai frakció túszul ejtse. Minden egyes jelöltet ugyanis előbb jóvá kellett hagynia a parlamenti pártok többségének, csak ezt követően lehetett megválasztani a parlament kétharmados többségével az Alkotmánybíróság bírójává, így a testületben mindig egyensúlyban voltak a különböző politikai irányzatok képviselői.

Az alkotmányos rendszerben 1989-ben végrehajtott más változtatások további fékeket helyeztek Magyarország egykamarás parlamentársi kormányára. Az újjáalakított parlamenti eljárásrend megkövetelte, hogy kiterjedt konzultációt folytassanak mind a civil társadalommal, mind az ellenzéki pártokkal, mielőtt egy kormányindítványt szavazásra bocsátanak. Az alkotmányos vonatkozású, fontos döntések kétharmados parlamenti többséget követeltek meg. Ám, mint láttuk, az egyéni képviselői indítvány eljárása lehetővé tette a konzultációs szakasz elkerülését, a kétharmados többség szükségessége pedig megszűnt a hatalom valódi fékjének lenni, minthogy a kormány a parlamenti mandátumok kétharmadával rendelkezik, pedig ez olyasmi, amit az aránytalan választójogi törvény meglehetősen valószínűvé tett.

1989 után négy ombudsman is hozzájárult a jogvédelem rendszeréhez. További független intézmények – a központi bank, az Állami Számvevőszék, a legfőbb ügyész hivatala, az Országos Választási Bizottság és a médiatanács – mind szakértelmet és további ellenőrzési pontokat jelentettek. Így például mind az Országos Választási Bizottságot, mind a médiatanácsot úgy strukturálták, hogy biztosítva legyen a teljes politikai spektrum képviselete. A független, önkormányzó igazságszolgáltatás biztosította, hogy a törvényeket tisztességesen alkalmazzák.

1989 után olyan sok ellenőrzést iktattak be a miniszterelnök és parlamenti többsége fölé, hogy az 1989 utáni alkotmányos rendszer megbízhatóan működött, és biztosította, hogy a többségi politikai hatalom működése ne gázoljon át a demokratikus garanciákon és az alkotmányos korlátokon.

Az egymást kiegészítő hatalmi ágaknak ezzel az erős rendszerével ellentétben az új „Fidesz-alkotmány” gyakorlatilag az összes féket eltörölte, amellyel 1989 után kiegészítették a korábbi kommunista alkotmányt. A továbbiakban részletezni fogom a főbb visszalépéseket.

(Folytatjuk)

(hj)